作者：南京卓远
从2020年4月基础设施REITs试点启动以来，截至今年3月底已有27只REITs发行，募集资金超900亿元。从产品来看，我国试点范围内的公募REITs底层资产覆盖了园区基础设施（8只）、交通基础设施（7只）、仓储物流（3只）、生态环保（2只）、保障性租赁住房（4只）、能源基础设施（3只）等六大类基础设施。相较于首批，新增保障性租赁住房、光伏、水电站、特高压直流输电等基础设施资产。今年，公募REITs政策将会转为常态化发行，项目发行要求、申报流程、回收资金使用、运营管理等也进一步进行完善， 公募REITs将成为盘活存量资产、缓解地方政府债务压力、助力企业运营管理能力提升等方面的重要工具。
(资料图)
一、全国层面政策
2020年，以国家发改委和证监会联合发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托（REITs）试点相关工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号，以下简称“586号文”）为标志，我国明确公募REITs主要在基础设施领域推进。后续2021年7月的《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号，以下简称“958号文”），2021年12月29日的《关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（发改办投资〔2021〕1048号，以下简称“ 1048号文 ”）持续对公募REITs试点进行了细化。
而2023年3月国家发展改革委发布了《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号，下称“236号文”），在此前586号文和958号文的基础上， 进一步夯实了项目发行要求、申报流程、回收资金使用、运营管理等六大内容。 236号文打开了基础设施公募REITs的政策空间，为推动中国特色REITs的健康发展提供了重要的政策依据，既拓宽了底层资产类型，有力支持消费复苏；又明确了回收资金的用途和使用进度，积极促进有效投资；此外，还优化了项目发行要求，增加了合格资产的数量，扩大了发行规模，有利于化解地方政府债务风险。按照236号文充分发挥专业机构作用的要求，我国可借鉴境外成熟经验，鼓励基础设施公募REITs开展信用评级，由信用评级机构科学分析公募REITs的收益稳定性及信用风险，实现高质量发展。 两个新政有利于加快市场供应，扩大REITs市场规模，形成常态化机制。
表1 国家层面相关政策
表2 586号文、958号文、1048号文、236号文对比
（1）重点支持国家重大战略区域
当前，基础设施REITs试点不限区域。 重点支持位于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域，符合“十四五”有关战略规划和实施方案要求的基础设施项目。
表3 重点区域变化
（2）突破不涉及商业不动产的限制
基础设施REITs试点行业范围主要包括交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房，以及探索在具有供水、发电等功能的水利设施，自然文化遗产、国家AAAAA级旅游景区等具有较好收益的旅游基础设施开展试点， 研究支持增强消费能力、改善消费条件、创新消费场景的消费基础设施发行基础设施REITs。优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行基础设施REITs。
表4 公募REITs试点领域
数据来源：相关文件整理
将消费基础设施纳入公募REITs的试点范围是我国公募REITs市场的又一重大转折点，突破了此前基础设施公募REITs不涉及商业不动产的限制 ，有助于盘活数万亿消费基础设施，有利于恢复和扩大消费。消费基础设施的纳入为零售和购物中心等提供了退出渠道，有利于吸引投资者投资，拓宽零售商贸等资金来源。其次是可以逐步改变商业地产的行业格局，提供房企新发展模式，有利于市场重新审视商业用地，与住宅独立，开辟新发展模式。
同时， 新扩围的消费基础设施同步支持线上及线下消费。 236号文在优先支持城乡商业网点项目和社区商业项目发行基础设施公募REITs的同时，要求发起人（原始权益人） 利用回收资金加大便民商业、智慧商圈、数字化转型投资力度 ，更好地满足居民消费需求。 特别是智慧商圈， 其是以大数据平台为核心，具备数据获取、消费服务、交通引导、信息推送、移动支付、物流配送、公共服务、运营管理等功能，实现业态融合互补、设施智能高效、功能便利完备的商圈。236号文通过支持智慧商圈的建设，促进线上消费与线下消费有机融合，为消费者提供智能化服务和个性化购物体验。
236号文同时要求 “项目发起人（原始权益人）应为持有消费基础设施、开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。严禁规避房地产调控要求，不得为商品住宅开发项目变相融资。 ”与继续坚持房住不炒的方针，与以及《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》等政策相呼应。
（3）试点转为常态化发行
2023年3月证监会发布《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》（以下简称“《通知》”）， 在REITs项目的扩募、参与主体与审核机制、二级市场建设、投资者适当性、资产估值、披露信息等方面进行了明确和细化，公募REITs正从试点发行转为常态化发行。 《通知》强调，要推动扩募发行常态化。扩募是REITs市场长期发展和规模扩容的重要途径，可以促进企业投融资良性循环，同时促进原始权益人形成“资金－资产－资金”的循环，从而加快轻重资产协同发展。目前市场上的首批扩募项目蓄势待发，资产平台的打造比单次融资具有更重要的长远意义。
同时，《通知》指出要扩大市场参与主体范围，支持公司治理健全、内控管理规范、资产管理经验丰富的优质 保险资产管理公司 参与开展资产证券化（ABS）及不动产投资信托基金（REITs）业务。保险资管、具有运营管理的私募基金入场，将提升REITs市场的运营管理能力，REITs资产的参与主体扩容必将带来资产规模的扩容。 《通知》明确要加强二级市场建设。本次证监会正式提出健全二级市场流动性支持制度，加强对做市商的考核评价。 在二级市场资金参与上，证监会提出要推动社保基金、养老金、企业年金等配置型长期机构投资者参与投资。后续将证监会将明确大类资产准入标准以及基础设施REITs的会计处理方式和税收征管细则，解决实践中的相关争议。
表5 证监会体系交易及配套政策
二、地方支持政策注重实务操作
多地也出台了支持文件，配合国家发改委和证监会推进公募REITs，包括北京、成都、上海、苏州、南京、西安、无锡等，后续其他存在大量基础设施项目的重点城市大概率会跟进政策出台。
地方政策注重各部门之间协调联动将措施落实到位，支持政策更注重实务操作和落实，从执行层面快速挖掘潜在项目资产、推进公募REITs业务实际落地。如北京市发改委等6部门联合发文，成都市发改委等5部门联合发文，上海和南京均为市发改委发文，苏州和西安均为市政府发文。
内容上主要涉及（1）项目储备；（2）补贴等财税支持；（3）基金管理人及其他中介机构培育；（4）专业人才培养；（5）加大推介力度；（6）强化协调、联动机制；（7）REITs行业管理。个别地区会有诸如提升国企运营能力、引导国企转型发展、研究/设立REITs产业投资基金、成立REITs领导工作小组等政策。
表6 地方政策
