“我认为，特大和超大城市功能疏解措施，要遵循城市演化的客观规律，立足于大都市圈发展的更高站位，通过政府引导市场，实现特大和超大城市非核心功能的有序疏解，从而推动大都市圈高质量发展。”中国社科院财经战略研究院研究员倪鹏飞近日作出上述阐述。

在倪鹏飞看来，破除制约大都市圈各类要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，成为解决特大、超大城市病的有效途径。

十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确指出，要推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，同时要加强特大城市治理中的风险防控。

根据倪鹏飞的调研，我国特大、超大城市目前存在各方面问题，比如没有形成多组团体系，居住区域过于集中和单一，功能区和预留地分布不均衡，道路交通体系建设过于封闭和一元化。

《中国城市竞争力报告No.19：超大、特大城市：健康基准与理想标杆》(以下简称“《报告》”)显示，除了上述问题，特大、超大城市还存在经济规模和经济密度相对较低，分工协作与多层嵌套欠缺，以及城市输出性功能弱等问题，这导致了我国多层嵌套的城市体系推进上较缓慢。

改革开放以来，北京、上海、深圳、广州等一线城市及其他超大、特大城市经济大幅增长、人口显著增加、社会事业蓬勃发展，但这些城市也存在交通拥堵、房价高企、发展受限等世界各国普遍存在的“城市病”。

在此背景下，“十四五”规划《纲要》对完善城镇化空间布局，优化提升超大、特大城市中心城区功能等进行了规划部署。

在此前国新办发布会上，国家发展改革委副主任兼国家统计局党组书记、局长宁吉喆谈及一线城市发展时表示，要合理降低超大、特大城市开发强度和人口密度，科学规划城市生产、生活、生态空间，有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施以及过度集中的公共资源，加强城市治理中的风险防控。

根据国家统计局的定义，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

从第七次全国人口普查数据可以看到，目前超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城(按城区人口数排序)，特大城市共14座，分别是武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连(按城区人口数排序)。

基于未来15年中国城市化率将从65%提升到75%左右，这意味着，中国也将进入高收入国家行列，加之我国人口多土地少的国情，学界认为，目前特大、超大城市合理的规模、密度更接近合理区间的上限。

对此，倪鹏飞认为，当前应当降低人口密度和开发强度，同时提高经济密度，扩大都市圈的空间面积，疏解低端功能。

在上述《报告》发布现场，全国政协委员、中国社科院经济研究所原所长裴长洪认为，城市空间的人地关系确实是一个大问题，由于每个国家资源禀赋的情况有所差异，中国在推进城镇化改革中没有出现贫民窟，这是改革最成功的一个经验，目前城镇化和信息化实现了同步发展，这对推动超大、特大城市健康发展具有重要影响。

基于相关文献研究和基本常识，中国社科院财经战略研究院中国城市竞争力课题组提出了我国特大、超大的高质量发展的疏解思路。

与发达国家的城市相比，我国人口众多、资源紧缺、产业结构不均衡的发展状况与之高度重合，均呈现多中心、多组团、分布式、间隔状、网络化的发展格局。

因此，课题组认为，目前我国特大、超大城市内部呈现三层嵌套体系，所以疏解措施应该从空间规划入手。“首先应该制定多层嵌套的大都市圈空间规划方案，同时配以多组团、多中心、多层级的城镇体系，以实现非核心功能疏解，进而完善更大范围的公共产品优化布局。”倪鹏飞说。

(本报记者 杜丽娟 北京报道)